Obama en stedelijk beleid: na het zaaien het oogsten?

In een vorige bijdrage keken we naar de rol en invloed van Amerikaanse presidenten op stedelijk beleid. Daaruit bleek dat het een relatie was van vallen en opstaan en dat er sinds de jaren zeventig geen president meer was geweest die het thema echt durfde op te pakken. President Obama zette het in 2009 wel hoog op zijn lijstje van binnenlandse politiek. Wat is zijn visie en welke resultaten zijn er tot nu toe gehaald? Een terug- en vooruitblik.


Wat vooraf ging
Meer dan een jaar voor de verkiezingen van 2009 beschreef de toenmalige senator al zijn stedelijke aspiraties. Op een conferentie in juni 2008 voor burgemeesters sprak hij zijn wens uit om tot een stedelijk model te komen dat zich richt op grootstedelijke groei in plaats van alleen op binnenstedelijke criminaliteit en armoede: "We need to stop seeing our cities as the problem and start seeing them as the solution. Because strong cities are the building blocks of strong regions, and strong regions are essential for a strong America.” En over de rol van de nationale overheid: “Change comes from the bottom up, not the top down.” […] “The truth is, what our cities need isn’t just a partner. What you need is a partner who knows that the old ways of looking at our cities just won’t do; who knows that our nation and our cities are undergoing a historic transformation.” Dat viel in goede aarde want daarvoor had de burgemeester van Miami, namens de daar aanwezige burgemeesters, net de retorische vraag gesteld of analfabetisme, leerachterstanden, armoede, criminaliteit en gezondheidsproblemen een stedelijk of landelijk probleem zijn: “Washington has lost its values, lost its principles, lost its sense of purpose. They no longer invest in our cities, they no longer invest in our people. Plain and simple, they have abandoned us. They engage in endless debate and partisan bickering, while people throughout this country suffer.”

"We need to promote strong cities as the backbone of regional growth" […] "And yet, Washington remains trapped in an earlier era, wedded to an outdated 'urban' agenda; an agenda that confuses anti-poverty policy with a metropolitan strategy, and ends up hurting both”. [...] “We need a new director of Urban Policy who will cut through the disorganized bureaucracy that currently exists and report directly to me.”
Presidentskandidaat Obama in 2009


Electoraat
De toenmalige presidentskandidaat had daarmee meer dan andere kandidaten - en presidenten in de decennia daarvoor - aandacht voor stedelijke vraagstukken. Gezien zijn verleden is dat niet heel verrassend. Na de middelbare school verhuisde Obama van Honolulu naar Los Angeles en later naar New York waar hij in 1983 afstudeerde in politicologie. In 1985 verhuisde hij naar Chicago waar hij als buurtwerker verschillende projecten in aandachtswijken onder zijn hoede had. Van 1985 tot 1988 was hij hoofd van het Developing Communities Project, een hulpprogramma opgezet door de Katholieke Kerk.
Die liefde tussen Obama en de stad bleek wederzijds te zijn. Maar liefst 63 procent van de Amerikaanse stedelingen stemden in 2009 op hem en slechts 35 procent op John McCain. In New York haalde hij zelfs 75 procent van de stemmen. Hoewel de Democraten altijd goed hebben gescoord in steden was dit toch behoorlijk uitzonderlijk. Zo was de verhouding tussen John Kerry en President Bush in de steden slechts 54 om 45 procent. In 2012 waren de verhoudingen al niet veel anders:

Election 2012 exit polls: voter turnout by size of place

Opstartfase
Obama hield zich in 2009 aan zijn woord. Een maand na zijn inauguratie creëerde hij een ‘White House Office of Urban Affairs’. Een overheidsorgaan dat het stedelijk beleid van de verschillende ministeries moest gaan coördineren. De voormalige stadsdeelvoorzitter van de Bronx, Adolfo Carrión, werd aangesteld als directeur. Naast een rondtoer langs ‘best practices’ in het land ging Carrión aan de slag om samen met alle ministeries en andere overheidsdiensten het stedelijk beleid van de afgelopen jaren te evalueren. Iets wat in geen dertig jaar was gebeurd. De belangrijkste conclusie van deze interdepartementale evaluatie was dat de federale programma’s en subsidies uit het verleden een stuk efficiënter en effectiever waren geweest als deze meer gebiedsgericht en gebundeld waren ingezet en gebaseerd waren op 'proven technologies'. Jarret Murphy, hoofdredacteur van City Limits Magazine: “The review reflected a totally new way of thinking about federal policy, which has always been top-down and one-size-fits-all.” De evaluatie paste in het pleidooi van Obama (juli 2009) om het vraagstuk als een grootstedelijke opgave te zien, waarbij steden en suburbane gebieden van elkaar afhankelijk zijn en dus samen zullen moeten optrekken. Met de nationale overheid in een faciliterende rol: “We are going to take a hard look how Washington helps or hinders our cities and metropolitan areas from infrastructure to transportation, from housing to energy, from sustainable development to education. We are going to make sure that these federal policies are not hostile to good ideas or best practices on the local levels. We are going to make an end to throwing money on the things that don’t work and we are going to invest in what does work.”


Eerste tegenslag
Vijftien maanden na zijn aanstelling verliet Carrión via de achterdeur het ‘Office of Urban Affairs’. Dat leidde in de Amerikaanse vakwereld tot heel wat discussie over de vraag wat hij en zijn organisatie tot dat moment hadden bereikt. Volgens sommigen niet meer dan wat speeches en werkbezoeken. Wat misschien ook niet zo vreemd is daar het bureau bij de start maar vier medewerkers kende, een minimaal budget en geringe bevoegdheden. De verwachtingen waren echter hooggespannen en die waren na meer dan een jaar nog niet ingewilligd. Critici vonden dat het bureau nog onvoldoende een duidelijke visie had gecreëerd en/of een impuls aan het stedelijk beleid had gegeven. Het bureau op zijn beurt worstelde met zijn rol. In het verleden had het Witte Huis zich niet heel populair gemaakt met het ‘Urban Renewal’ programma (zie vorige bijdrage) en die fout wilde ze niet opnieuw begaan. Daarnaast was het de vraag hoe je een nationale visie schrijft in een land dat wantrouwend is ten opzichte van nationaal beleid en erg verdeeld is over de oplossingsrichtingen. Zo hebben de Democratische staten een hele andere visie op stedelijke vraagstukken dan de Republikeinse. Hetzelfde geldt voor de steden aan de oostkust ten opzichte van die aan de westkust.

Van visie via samenwerking…
Toch was er na dat eerste jaar (en later) ook optimisme. De vernieuwde federale aandacht voor steden kreeg namelijk niet alleen vorm via het Office of Urbain Affairs, maar vooral door de herijking van budgetten en de nieuwe samenwerking tussen ministeries en departementen. Het laatste kwam tot stand door de aanstelling van drie inhoudelijke krachten met frisse ideeën en met, in tegenstelling tot Carrión, voldoende politieke ervaring op nationaal niveau:  Shaun Donovan als minister op Volkshuisvesting & Stedelijke Ontwikkeling (HUD), Ray LaHood als minister van Infrastructuur (DOT) en Lisa P. Jackson als voorzitter van het federale agentschap voor Volksgezondheid en Milieu (EPA). Een samenwerkingsverband dat vanuit Nederlands perspectief misschien minder logisch lijkt, maar in het gedeconcentreerde Amerika met zijn lage bebouwingsdichtheden en geringe regionale openbaar vervoersverbindingen des te meer. Sinds de Tweede Wereldoorlog is een groot deel van de Amerikaanse burgers naar de suburbane gebieden verhuisd (‘urban sprawl’). Dit heeft echter een belangrijke keerzijde. Hoe goedkoper je in de stedelijke regio wilt/moet wonen, des te groter is de afstand richting werk en voorzieningen. Het gevolg: stijgende kosten voor het individu (reiskosten: auto en benzine) en de economie. Shaun Donovan legt uit: “One of the lessons we can take from the foreclosure crisis is not about financial products; it’s about the geography of our metropolitan areas. Look at the places hardest hit: the exurbs of Las Vegas and Phoenix or areas in California and Florida, where you have isolated developments, two-hour-long commutes to jobs, and a lack of mass transportation options. Those are the places that have lost the most value in this crisis.” De minister van Volkshuisvesting en Stedelijke Ontwikkeling legt hiervoor de schuld voor een groot deel bij de nationale overheid: “Among the harmful government policies are trillion-dollar highway investments, insufficient investments to encourage public transit such as light rail, excessive restrictions and regulations that discouraged infill housing development, plus heavy tax incentives that continue to favor single-family subdivisions over affordable multifamily projects.” Hij pleit met andere woorden voor een sterkere verbinding tussen de centrale stad en het omliggende gebied.
Dat is geen nieuwe visie, maar het was wel voor het eerst dat de drie overheidsorganen zijn gaan samenwerken om deze mismatch tussen wonen, werken en vrije tijd te verkleinen. Door op lokaal niveau aandacht te vragen voor een meer integrale, regionale planning, waarbij voldoende aandacht is voor openbaar vervoer, fietsroutes en wandelpanden. Daarnaast wil Donovan dat nieuwe kopers van een woning niet alleen een jaarlijks kostenoverzicht en energielabel krijgen bij hun aankoop, maar ook een schatting van hun jaarlijkse reiskosten voor woon-werkverkeer zodat ze een betere afweging kunnen maken welke woningen en locaties bij hen passen. 

… naar beleidsprogramma’s
Een van de overheidsprogramma’s die uit deze interdepartementale samenwerking naar voren is gekomen is het ‘Sustainable Communities initiative’. Het doel: “Sustainable communities allow people to live closer to jobs and save money on personal transportation, usually the second largest household expense and sometimes the largest for low-income Americans. Neighborhoods that make it easy to walk or bike to work, school, stores, parks, and other destinations help people stay healthy by incorporating regular exercise into their daily routines. Sustainable communities also reduce air and water pollution and protect treasured landscapes and prime agricultural land.” Het samenwerkingsverband bundelt een aantal rijkssubsidies die beschikbaar worden gesteld aan steden die hun volkshuisvestelijke, infrastructurele en duurzaamheidsplannen integreren in een regionaal plan waarbij de verschillende schaalniveaus met elkaar worden verbonden. In de eerste drie jaar stelde de drie ministeries $ 3,5 miljard beschikbaar voor meer dan 700 gemeenschappen.

“In sustainable communities, people can live closer to jobs or have easier access to more jobs in a wider region thanks to public transit. Sustainable communities include a variety of housing types near workplaces, schools, parks, stores, and amenities, making it convenient to walk, bike, take transit, or drive short distances to daily destinations.”
Partnership for Sustainable Communities

Een ander initiatief om tot een integrale, gebiedsgerichte aanpak te komen is het ‘Choice Neighborhoods program’. Aandachtswijken die vechten tegen armoede krijgen financiële steun bij hun planvorming of bij de bouw van betaalbare woningen. In tegenstelling tot het HOPE programma uit het verleden gaat dat verder dan alleen een fysieke verbetering. “The idea is to improve the neighborhoods that have been left behind and not to push poor people out but make sure people can still afford to live there.” Om in aanmerking te komen voor de subsidie dient er een duidelijke link te zijn met verbeteringen op het gebied van onderwijs, werkgelegenheid, infrastructuur en veiligheid. Daarnaast kunnen stadsdelen alleen subsidie ontvangen wanneer ook de staat, lokale overheden, zelforganisaties en private partijen participeren en meefinancieren.

Onderdeel van dit programma is een initiatief van het Ministerie van Onderwijs om schoolprestaties te verhogen in aandachtswijken. Onder de noemer van ‘Promise Neighborhoods’ wordt getracht het succesvolle concept van de ‘Harlem Children Zone’ te kopiëren naar plaatsen elders in het land. Sinds de jaren negentig hebben bewoners, scholen, bedrijfsleven en fondsen in dit gedeelte van New York de krachten gebundeld om de toekomstkansen voor hun kinderen te verbeteren. Door onder andere fors in te zetten op een verhoging van het aantal lesuren door middel van voorschool, naschoolse opvang, weekendscholen en zomerscholen. Lessen die gericht zijn op zowel taal en rekenen, als  op gezondheid en cultuur. Goede begeleiding (soms 1 volwassen op 4 kinderen) en een sterke ouderbetrokkenheid zijn daarbij sleutelbegrippen.

“Existing programs are being concentrated for maximum effect, 
duplication is avoided, and top-down prescriptions are eschewed 
in favor of programs that communities design for themselves.” 
Jarret Murphy, hoofdredacteur van City Limits Magazine

Een eerste terugblik
De vraag is natuurlijk wat de resultaten van al deze programma’s is. Dat is moeilijk te zeggen omdat dit eigenlijk nog te vroeg is. Sommige progamma’s zijn nog altijd in de planvorming en andere in de experimentele fase.  Laat staan dat er evaluaties beschikbaar zijn. Duidelijk is wel dat met twee oorlogen, een economische crisis en de hervorming van de gezondheidszorg veel andere onderwerpen in de eerste termijn van Obama naar de achtergrond verdwenen. Zo ook het stedelijk beleid. Exemplarisch is dat het 'Office of Urban Affairs' nog maar uit één medewerker bestaat en dat Carrión nooit een opvolger heeft gekregen.

Ook de omvang van de verschillende programma’s zorgen niet voor veel optimisme. Het door de Republikeinen gecontroleerde Congres speelt hierbij een belangrijke rol. Weinig van de voorstellen van Obama worden goedgekeurd. In de afgelopen twee jaar heeft het Witte Huis $ 250 miljoen gevraagd voor Choice Neighborhoods, maar het Congres stemde slechts in met de helft. De gevraagde $ 210 miljoen voor Promise Neighborhoods werd uiteindelijk  $ 30 miljoen. Jarret Murphy (2012) zet het beeldend neer: “Altogether, the Choice, Promise and sustainability programs have distributed grants to 187 communities, but only to a tune of $230 million to date—about half what the Air Force will spend on ammunition this year.”

Positief commentaar is er voor de paradigmashift in het overheidsoptreden: van government naar governance, van sectoraal naar integraal en van decentraal naar regionaal. Margery Turner (2000) van het Urban Institute, een onafhankelijk onderzoeksbureau op het gebied van social en economisch beleid: “The new framework looks far beyond housing and HUD to address transportation, energy, environment, labor and education policy. Gone are the days when ‘urban policy’ essentially meant housing subsidies and community development block grants for troubled cities […] They highlight the need to link housing redevelopment with other essential community investments, particularly well-performing public schools. They demonstrate that relocation alone does not guarantee positive outcomes for poor families, but that more attention should be given to specific opportunities available in the destination neighborhoods and to families’ ability to remain in their new neighborhoods for an extended period. And they call attention to the special needs of families and individuals facing mental and physical health challenges that make relocation particularly difficult.”

Halverwege
Wat een spanningsveld zal blijven, is de beïnvloedingsruimte van een nationale overheid op lokale overheden. Zeker in Amerika waar de stedelijke ontwikkeling volledig is verankerd in de lokale politiek en gefinancierd wordt door marktpartijen. Paul Kantor, emeritus hoogleraar politieke wetenschappen aan de Fordham Universiteit in New York: “Many Americans are deeply suspicious about concentrating power, even in the face of big sacrifices to social equality and threat of economic crisis.” Washington heeft dit goed aangevoeld door niet te focussen op een alomvattende nationale visie op steden, maar op een aanpak achter de schermen, waarbij de regering lokale initiatieven probeert te ondersteunen. Shaun Donovan: “It's not: ‘we're from the federal government, we're here to tell you what your community should look like.’ It's us being able to provide the resources, but also the technological assistance, the best practices, to allow communities to realize their own vision and build off their own assets. […]  These kinds of tools show that the debate isn’t about government that’s big or small, but about government that’s smart.”

“In contrast to most European cities, American local governments remain highly dependent upon their own source revenues, making local government pursuit of tax revenues a high priority in governance. It is also one of the most fragmented and pluralistic urban systems in the world, with major metropolitan areas divided into hundreds or even, as in the case of New York, more than 2000 separate governmental jurisdictions, including counties, school boards, municipalities, special utility districts, towns, villages and other entities.”
Paul Kantor, hoogleraar politieke wetenschappen, Fordham University, New York

Een ander struikelblok is de eindeloze concurrentiestrijd tussen steden. Amerikaanse steden smijten met publieke middelen en belastingverlagingen om bedrijven bij de concurrent weg te kapen wat tot veel inefficiëntie leidt (beeldend beschreven in het artikel ‘As Companies Seek Tax Deals, Governments Pay High Price’). De vraag is of Washington dit kan doorbreken met enkele subsidies en hun pleidooi voor meer regionale samenwerking. Vooralsnog heeft Obama nog niet zijn federale macht gebruikt om bijvoorbeeld spelregels op te stellen rondom het economisch beleid van steden. Ook had Obama een paar subsidieregelingen in het leven kunnen roepen zodat de grote steden minder afhankelijk zijn van hun eigen inkomstenbronnen. Dat is niet gebeurd. Daardoor bestaat het gevaar – alle goede voornemens ten spijt – dat ondernemerschap en intergemeentelijke concurrentie de pilaren van het Amerikaanse stedelijk beleid blijven. Wat daarbij ook niet helpt, is de macht van de Republikeinen in het Congres. Dat zorgt er naar alle waarschijnlijkheid voor dat Obama zijn stedelijke ambities niet verder kan uitbouwen. Dat wil echter niet zeggen dat de ingezette paradigmashift in stedelijk beleid, met meer aandacht voor het schakelen tussen schalen en domeinen, niet op termijn tot belangrijke sprongen kan leiden. Met de herverkiezing van Obama krijgen de ingezette programma’s in ieder geval de tijd om meer te rijpen. 



Update 2017
De verwachtingen waren hooggespannen en zijn mede daardoor waarschijnlijk niet allemaal uitgekomen. Barack Obama was de eerste president sinds de jaren zeventig die het weer durfde om een nationaal beleid rondom steden uit te schrijven, waarbij hij - in tegenstelling tot zijn laatste voorgangers - de potenties van de steden benadrukte en wees op de nadelen van suburbanisatie voor zowel milieu als portemonnee. Dit laatste is nu inzichtelijke gemaakt met de 'Location Affordability Index' waar huishoudens hun jaarlijkse reiskosten voor woon-werkverkeer kunnen uitrekenen bij de koop van een nieuwe woning. Daarnaast is het anti-suburbanisatiebeleid concreet gemaakt door overheidsinstanties te verbieden om van binnensteden naar randgemeenten te verhuizen, zodat deze instellingen ook bereikbaar zijn met openbaar vervoer.

Zijn erfenis is vooral dat de nationale overheid anders is gaan werken. Rijksmiddelen worden nu een stuk efficiënter en effectiever ingezet door middel van interdepartementale samenwerking, door deregulering (van hindermacht naar ontwikkelkracht) en door het loslaten van het gelijkheidsprincipe. Subsidies gaan niet meer naar de steden met het grootste ambtenarenapparaat, die de meeste kennis hebben hoe je subsidies moet binnenhalen, maar het geld gaat naar steden waar het het meest nodig is en het de meeste impact heeft. Daarnaast heeft men gewerkt aan een multiplier-effect door het bundelen van diverse rijkssubsidies en door deze beter te laten aansluiten op lokale netwerken (publiek-private samenwerking). En niet te vergeten: meer lokaal maatwerk in plaats van 'one-size-fits-all'.
Net als bij veel andere thema's heeft de economische crisis en de Republikeinse meerderheid in het congres er echter voor gezorgd dat de federale programma's in omvang beperkt zijn gebleven. En ook het 'Office of Urban Affairs' - waar het allemaal mee begon - is uiteindelijk in alle stilte opgegaan in het ministerie van Binnenlandse zaken.

In het bericht ‘Bubbling Under’ leest u meer over de stedelijke visie van vorige presidenten.

Geraadpleegde bronnen en leestips
Bron foto: Cain and Todd Benson's Art Blog

    Reacties

    Een reactie posten